The Rise of Japanese NGOs

reimannReimann, Kim D. (2010): The Rise of Japanese NGOs. Activism from above. London (u.a.): Routledge. 207 Seiten.  ca. 30 € (Taschenbuchausgabe). ISBN: 978-0415690294.

 

 

 

Seit den 1970er Jahren nimmt die Zahl von NGOs in fast allen westlichen Staaten in großem Ausmaß zu. Ab den 1980er und 1990er Jahren konnten sich dann vor allem transnational agierende NGOs als bedeutsame Akteure auf der Ebene der internationalen Politik etablieren. Dies führte auch in der Forschung zu vielen Diskussionen und Veröffentlichungen, in denen diese Entwicklungen in der Regel mit sozio-ökonomischen Faktoren begründet wurden. Demnach begünstigen Wohlstand, Bildung und neue Technologien (unter anderem) die Ausbreitung von zivilgesellschaftlichem Engagement in einer Gesellschaft.

Zwar akzeptiert Kim D. Reimann – Harvard-Absolventin und Autorin des vorliegenden Buchs – diese These als eine Begründung für das Wachsen und die Bedeutungszunahme von NGOs. Im nächsten Schritt kritisiert sie diese Begründung aber als unzureichend, da Unterschiede zwischen westlichen Staaten (mit verschiedenen Demokratietypen) sowie die heutige internationale Bedeutung von NGOs nicht erklärt werden können. Zudem lägen einige der Hochphasen des NGO-Wachstums in Zeiten wirtschaftlicher Rezession, was die traditionelle Argumentation nochmals entkräfte (vgl. 14/15). Stattdessen postuliert sie mit ihrem „activism from above“-Modell „a more political and ‘top-down’ source for NGO formation and global growth“ (2). Dieses habe die Vorteile, dass es erstens die konvergierenden wie die voneinander abweichenden Elemente der globalen NGO-Landschaft erklären könne („convergence“ und „divergence“) und zweitens den Regimetyp, i.d. Unterschiede des politischen Systems, mit in die Betrachtung einbeziehe (vgl. 16ff).

Als Beispiel für die Verdeutlichung dieser Thesen wurde Japan ausgewählt, dessen NGOs in allen drei betrachteten Kategorien – Reimann zieht hier die Anzahl, die vorhandenen Geldmittel und die Zahl der Mitglieder als Vergleichsgrößen heran – der ausländischen Konkurrenz besonders in den 1970er Jahren hinterherhinkten, auch wenn der globale Wachstumstrend ab den 1980er und 1990er Jahren auch in Japan klar sichtbar wird. Des Weiteren beschränkt sie sich auf „social change NGOs […] interested in global issues“ (3), wobei diese nochmals in Entwicklungshilfe NGOS (IDNGOs) und solche NGOs, die aktiv für bestimmte Werte und Rechte eintreten (advocacy NGOs)[1], unterteilt werden.

Nach der Einführung in die Thematik wird das „activism from above“-Modell am japanischen Beispiel aber zunächst allgemeiner ausgeführt – mit vielen Vergleichen zu anderen OECD-Ländern. Das Hauptargument des ersten Teils, in dem die „patterns of divergence“ (29) analysiert werden, ist dabei, dass die länderspezifischen Unterschiede über den Regimetyp erklärt werden können. Da „political structure matters“ (2), sind NGOs als „products of particular kinds of democracies“ (29) zu verstehen. Diese Zusammenhänge werden in zwei Bereiche unterteilt.

Eingangs untersucht Reimann den rechtlichen und finanzpolitischen Rahmen, der den nichtprofitorientierten Sektor eines Staates reguliert. Hier stellt sie heraus, dass die Politik der japanischen Regierung die Herausbildung von starken und großen NGOs in Japan lange Zeit stark behindert hatte. So war es bis zur Durchsetzung des NPO-Gesetzes von 1998 sehr schwer, sich überhaupt als NGO registrieren zu lassen, weshalb viele kleine Gruppen ohne rechtlichen Status vorzufinden waren. Auch Steuervorteile und Finanzierungshilfen von Seiten des Staates sind bis heute selten, was das Fehlen von Mega-NGOs begründen kann, wie sie beispielsweise in den USA existieren. Gleichermaßen bezogen sich die Veränderungen in den 1990er Jahren eher auf dienstleistungsorientierte IDNGOs als auf advocacy NGOs. Reimann resümiert, dass man Japan getrost als „one of the stingiest governments when it comes to funding NGOs“ (43) bezeichnen könne.

Auch im zweiten Bereich, den Reimann „political opportunity structure“ nennt und der sich mit den Möglichkeiten von NGOs beschäftigt, sich Zugang zu politischen Institutionen und politischen Entscheidungsträgern zu verschaffen, wird das politische System Japans als statisch und geschlossen charakterisiert (vgl. 49). Vor allem advocacy NGOs hätten keine Kontakte und Zugänge zu Politik und Bürokratie, auch wenn sich in den 1990er Jahren eine leichte Öffnung des Systems abzeichnete.

Im folgenden Abschnitt des Buches werden diesen länderspezifischen Unterschieden „patterns of convergence“ gegenübergesetzt, die ferner eine Angleichung der innenpolitischen Strukturen in den einzelnen Staaten ab den 1980er und 1990er Jahren zu Folge hatten. Diese Prozesse einer politischen Globalisierung und der Ausbreitung der Zivilgesellschaft im globalen Rahmen werden dabei in drei Bereiche unterteilt, in denen jeweils die Rolle der UN sowie von anderen, an die UN angegliederten internationalen Organisationen hervorgehoben wird.

Der erste Teil bezieht sich dabei auf die zunehmenden politischen Zugangs- und Gestaltungsmöglichkeiten, die NGOs über die UN erhalten haben. So wurde z.B. ihre Finanzierung zu großen Teilen über das UN-System, staatsnahe-politische oder auch gänzlich private Stiftungen sichergestellt. Im zweiten Teil beschreibt Reimann, wie diverse internationale Regierungsorganisationen (IGOs) sowie einige Geberstaaten in den 1980er und 1990er Jahren bewusst versuchten, die Rolle von NGOs in der internationalen Politik zu fördern, und anderen Staaten nahelegten, NGOs auf der nationalen Ebene als Partner in die Gestaltung und Ausführung von Politik miteinzubinden. So verbreitete sich eine „pro-NGO norm“ im globalen Rahmen, die nicht mehr vom Regimetyp der Staaten abhängig war. Diese Ausbreitung von bestimmten Ideen wurde zudem noch über die steigende Anzahl von internationalen Konferenzen und die Verbreitung neuer Technologien und Medien verstärkt, wie Reimann im dritten Teil des Kapitels erläutert.

Die Tatsache, dass NGOs in einigen OECD-Ländern früher als in anderen in bedeutsamer Zahl und Größe aufkamen, begründet Reimann somit mit den offeneren politischen Strukturen und besseren Möglichkeiten der Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess. Bezogen auf diese erste Welle von NGOs ist es aber wichtig zu verstehen, dass diese bei Reimann als vom Staat bewusst gesteuert interpretiert werden: „democracies differ in the way the state steers society and socio-economic resources toward or away from NGO-style activism“ (149). In der zweiten Welle der globalen NGO-Bildung (ca. ab 1980er/90er Jahren) entwickelten eben diese – NGOs zugeneigten – Staaten eine Art Sendungsbewusstsein und versuchen ihre Auffassungen und Erfahrungen der Nutzung von NGOs in andere, in diesem Feld passivere und unerfahrenere Staaten auszubreiten. Dies fasst Reimann wie folgt zusammen: „Activism from above in some democracies, in other words, has evolved over time into activism from above towards the rest of the world as the states have outwardly projected their societal activism through foreign policy“ (151).

Die beispielhafte Beschreibung der Entwicklung japanischer Entwicklungshilfe-NGOs und advocacy NGOs – beide mit internationaler Orientierung – veranschaulichen diese Thesen. So kann Reimann zeigen, dass die extrem restriktiven „domestic political barriers“ (83) und das Problem, dass NGOs bis in die frühen 1980er Jahre in Japan weitestgehend unbekannt, unbedeutend und nicht vorhanden waren, durch eine Art doppelten „activism from above“ gelöst werden konnten. Zunächst kritisierten Akteure der supranationalen Ebene (vor allem über die UNO und UN oder ECOSOC angegliederten Organisationen) und Akteure der internationalen Ebene das japanische System, so dass Vertreter der japanischen Regierung und andere entscheidende japanische Akteure (in Teilen gezwungenermaßen) Lernprozesse durchlaufen mussten (vgl. 98). Diese Lernprozesse sind jedoch nicht nur durch Druck oder Forderungen zu erklären, sondern können auch als Konsequenz einer allgemeineren „transnational diffusion of ideas“ interpretiert werden. In der Folge und auch oftmals aus „image concerns“ (98) veränderte die japanische Regierung ihre Haltung gegenüber NGOs, versuchte aber zunächst größere, international agierende, nicht-japanische NGOs an der Ausführung von Entscheidungen zu beteiligen (z.B. 87ff). So wurden Aufgaben der Entwicklungshilfe an nicht-staatliche Akteure outgesourct. Einen erwähnenswerten „Druck von unten“, den man sonst mit zivilgesellschaftlichem Engagement verknüpft, sieht Reimann hier nicht.

Zwar schränkt Reimann ihr doppeltes „activism from above“-Modell dahingehend ein, dass trotz des Drucks der internationalen Ebene letztlich die positive Reaktion der nationalen Ebene entscheidend für den Aufbau eines NGO-freundlichen Klimas ist. Den Grundgedanken ihrer Thesen betrifft das aber nur peripher. Diese Thesen betonen die Rolle der Staaten in Bezug auf das globale Aufkommen der NGOs. Auch wenn die Argumentation sehr gut nachzuvollziehen ist und an den gut recherchierten japanischen Beispielen nochmals wiederholt und verdeutlicht wird, schenkt Reimann der Frage, inwiefern aber doch Forderungen „von unten“ eine Rolle bei diesen Veränderungen spielten, wenig Beachtung. Denn auch Reimanns Beispiele zeigen, dass NGOs in Japan vor allem nach 1996 von Seiten des Staats viel Aufmerksamkeit – z.B. in Form von Finanzspritzen und gesetzlichen Erleichterungen – zukam. Dies würde die Teilnahme an der Diskussion, welche Rolle das Hanshin-Erdbeben 1995 in Bezug auf das Aufkommen einer „pro-NGO norm“ in Japan spielte, zumindest oberflächlich sinnvoll erscheinen lassen. Auch die Frage, inwieweit das Ende des „1955er Systems“ 1993/94 und ein möglicherweise hierauf folgender Wertewandel (auch durch die Wahlniederlagen erzwungene Veränderungen innerhalb der LDP) diese Prozesse beeinflussten, wird nur sehr kurz angerissen. Trotzdem bleibt Reimanns Werk ein in sich konsistenter, nicht zu übergehender Beitrag in der Erforschung des Aufkommens von NGOs auf der globalen Ebene wie in Japan.

ND – Nils Dahl


[1] Als Beispiele für advocacy NGOs werden in der Folge unter anderem Japan Tropical Forest Network (JATAN) oder Friends of Earth – Japan (FOE-Japan) genannt.